Avec ses milliards d’investissements, sa politique peu regardante sur l’éthique et ses tarifs attractifs, la Chine s’implante durablement en Afrique. Le G7, États-Unis en tête, tente de contrer cette influence en mettant en place son propre projet d’investissements. Peine perdue ?
Avec le lancement de Build Back Better World, ou B3W, les riches démocraties du monde ont un plan pour s’attaquer à l’initiative chinoise des nouvelles routes de la soie (BRI, Belt and road initiative). Selon la Maison-Blanche, B3W offrira une alternative de meilleure qualité, plus propre et plus durable à la BRI, avec « des centaines de milliards de dollars d’investissements dans les infrastructures » dans les pays à revenu faible ou intermédiaire. « La Chine a cette initiative “Belt and Road”, et nous pensons qu’il existe un moyen beaucoup plus équitable de répondre aux besoins des pays en développement dans le monde », a déclaré le président Joe Biden lors de la réunion du Groupe des sept début juin.
Le G7 voit dans cette initiative une chance de redynamiser le financement du développement international qui bat de l’aile dans le contexte de la crise du Covid. Mais si une stratégie cohérente pour répondre à la fois à la diplomatie chinoise en matière d’infrastructures et à la pandémie se fait attendre, les perspectives de B3W ne semblent pas bonnes. Jusqu’à présent, il s’agit d’une série d’engagements de haute volée, sans détails concrets sur le financement. Le G7 aura du mal à gérer un projet multinational aussi complexe et à mobiliser suffisamment de capitaux pour concurrencer les prêteurs publics chinois. Le scepticisme est justifié, d’autant plus que les précédents projets visant à contrer la BRI ont échoué.
B3W contre BRI
Selon la déclaration de la Maison-Blanche, le B3W vise à « relever les défis du monde et à démontrer nos valeurs communes ». Elle exigera des normes environnementales élevées, une bonne gouvernance et des prêts transparents. Alors que le nom de travail de B3W semble avoir été Clean Green Initiative, la formulation Build Back Better (mieux reconstruire) est plus résonnante politiquement. Outre le fait qu’elle fait écho au nom du paquet national de 7 trillions de dollars de Biden pour l’aide et les infrastructures Covid, elle est utilisée au sein de la communauté internationale du développement pour promouvoir les objectifs de développement durable des Nations unies.
Le communiqué du sommet du G7 présente le B3W comme faisant partie d’un vaste programme de développement, et pas seulement d’une initiative d’infrastructure, avec pour objectif de réunir 100 milliards de dollars pour les pays à faible revenu. Il encourage les pays riches à reverser une partie de leurs droits de tirage spéciaux au Fonds monétaire international pour soutenir son Fonds pour la réduction de la pauvreté et la croissance. Le G7 a également demandé aux prêteurs multilatéraux pour le développement, en particulier la Banque mondiale, de débloquer davantage de fonds pour les investissements dans les infrastructures. Avec leur soutien, il veut persuader davantage de capitaux privés d’affluer vers les pays à faible revenu – par exemple, en utilisant des garanties de prêt ou des achats d’actions pour atténuer les investissements privés risqués. Plus précisément, elle vise 80 milliards de dollars d’investissements privés en Afrique au cours des cinq prochaines années.
Un récent rapport du groupe des économies avancées de l’OCDE montre pourquoi le G7 appelle à « un changement radical de notre approche du financement des infrastructures ». Les progrès vers la réalisation des objectifs de développement mondiaux se sont arrêtés, voire inversés, pendant la pandémie. Les niveaux d’endettement élevés ont entravé les nouveaux investissements dans les pays en développement, où toutes les sources de financement sont mises à rude épreuve. Mais l’OCDE estime que le transfert de seulement 1,1 % (4,2 milliards de dollars) du total des actifs financiers détenus par les banques, les investisseurs institutionnels et les gestionnaires d’actifs du monde entier en 2019 suffirait à combler le déficit de financement du développement durable.
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La Chine est le plus grand créancier souverain du monde…
Ironiquement, étant donné les critiques du G7 à l’égard des pratiques de prêt irresponsables de la Chine, la pénurie de capital de développement est exacerbée par le resserrement du crédit chinois. Selon une étude de l’université de Boston, les deux principales banques chinoises ont engagé 282 milliards de dollars de prêts souverains entre 2013 et 2019. Cela a sous-tendu plus de 750 milliards de dollars US d’investissements et de contrats de construction dans les pays de la BRI depuis 2013, selon un décompte du China Global Investment Tracker. Mais les prêts ont atteint un pic en 2016, et l’activité des projets s’est contractée depuis 2018. La BRI a pris un nouveau coup de patte pendant la pandémie : les investissements et les contrats de construction combinés sont tombés à un maigre 65 milliards de dollars US en 2020.
Pourtant, de nombreux pays en développement restent profondément endettés envers la Chine. Selon un rapport de la Banque mondiale, la Chine représentait 63 % (112 milliards de dollars US) de la dette due par 68 pays à faible revenu aux membres du G20 à la fin de 2019. Ce chiffre était comparable au niveau dû à la Banque mondiale elle-même et près de deux fois celui dû aux nations du G7 collectivement. Et parce que le crédit pour les projets de construction étrangers est souvent émis directement aux entrepreneurs publics au sein du système financier national chinois et n’apparaît donc pas dans les flux transfrontaliers – les prêts chinois réels sont presque certainement plus élevés que ne le montrent les données officielles.
Le G7 voit dans l’initiative B3W une occasion d’offrir une alternative plus responsable à la « diplomatie du piège de la dette » de la Chine. L’initiative sera menée par des banques multilatérales de développement et des institutions nationales de financement du développement, telles que la Société internationale de financement du développement des États-Unis et le CDC Group du Royaume-Uni. Même si elles auront du mal à égaler les banques chinoises dollar par dollar, elles sont des prêteurs plus disciplinés et ont l’expérience de la mobilisation de capitaux privés. Néanmoins, les grands prêteurs multilatéraux doivent devenir moins averses au risque pour avoir une chance de concurrencer les banques politiques chinoises.
… mais les « infrastructures » de qualité du Japon ouvrent la voie
C’est au Japon que revient le mérite d’avoir jeté les bases politiques de l’initiative B3W. En substance, l’initiative semble être une version multilatérale de son programme de partenariat pour des infrastructures de qualité de 2015, qui met l’accent sur la qualité des travaux de construction, la compétitivité des prêts, la viabilité de la dette et la protection de l’environnement. Ces principes ont été adoptés dans le cadre des principes du G20 pour des investissements de qualité dans les infrastructures, qui visent à clarifier les règles et normes internationales pour les principaux pays créanciers.
La diplomatie chinoise en matière d’infrastructures s’inspire vaguement de celle du Japon, qui date de plusieurs décennies. Bien que la Chine soit désormais un créancier international plus important, le Japon reste un concurrent sérieux, notamment en Asie du Sud-Est. Le Japon a investi environ 102 milliards de dollars dans la région en 2013-2018, soit deux fois plus que la Chine. Les projets soutenus par le Japon dans les six plus grandes économies – Indonésie, Malaisie, Philippines, Singapour, Thaïlande et Vietnam – étaient évalués à 367 milliards de dollars à la mi-2019, contre 255 milliards pour la Chine. L’ancien président Shinzo Abe a promis 200 milliards de dollars US pour les projets de construction mondiaux entre 2017 et 2021, dans le cadre d’une campagne élargie en faveur des « infrastructures de qualité ».
Dans ce contexte, le plan du G7 visant à lever 100 milliards de dollars pour les pays à faible revenu n’est pas ambitieux. La promesse plus généreuse des États-Unis de garantir « des centaines de milliards de dollars d’investissements dans les infrastructures » pour le B3W semble compétitive, mais pourrait s’avérer irréaliste. Une grande partie de la contribution des États-Unis dépendra de la DFC, la nouvelle banque de développement, qu’ils ont fondée en 2019 avec un capital de 60 milliards de dollars. En 2020, la DFC a engagé moins de 5 milliards de dollars. Elle prévoit d’investir un total de 25 milliards de dollars d’ici 2025 et de mobiliser 50 milliards de dollars supplémentaires de fonds du secteur privé – des sommes décentes, mais pas à la hauteur de la Chine.
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Contrer la BRI : plus facile à dire qu’à faire
L’administration Trump a créé la DFC pour contrer la Chine, en affirmant qu’il « encouragerait les investissements du secteur privé dans les économies émergentes et offrirait des solutions de rechange solides aux initiatives dirigées par l’État », ce qui constitue une attaque claire contre la BRI. La DFC est l’une des nombreuses tentatives timides des pays du G7 pour créer une alternative viable à la poussée mondiale de la Chine en matière d’infrastructures.
Un autre exemple est le réseau Blue Dot, une initiative trilatérale des États-Unis, du Japon et de l’Australie visant à créer un « régime de certification mondial » pour les infrastructures de qualité. Elle vise à décourager les investisseurs de s’impliquer dans les projets de la BRI qui ne sont pas approuvés par le réseau Blue Dot. Elle vise également les fonds privés des promoteurs institutionnels qui investissent dans les infrastructures des marchés émergents. Pourtant, bien qu’il ait été cité dans la déclaration de la Maison-Blanche sur le B3W, le programme Blue Dot n’a guère progressé. Au début du mois de juin 2021, il a demandé l’aide de l’OCDE pour concevoir son cadre de certification, près de deux ans après son lancement.
Le bilan de l’Union européenne n’est pas meilleur. En 2018, elle a lancé sa stratégie Connecter l’Europe et l’Asie en réponse à la BRI, encourageant une « connectivité durable, complète et fondée sur des règles ». Elle devait être financée par un mélange de fonds budgétaires, de prêts accordés par les banques européennes de développement et d’investissements privés. Pourtant, le budget de l’action extérieure de l’UE pour 2021-2027 n’en fait pas mention, tandis qu’un récent document d’information admet que « les normes élevées de l’UE en matière de droits normatifs, réglementaires et politiques peuvent s’avérer difficiles » au-delà de ses frontières. En janvier, le Parlement européen a proposé d’étendre l’initiative à la création d’une « stratégie globale de l’UE en matière de connectivité » – une invitation à plus de verbiage et encore moins d’action.
D’autres projets promus par les membres du G7 sont également tombés à l’eau. C’est le cas de la voie rapide de 2,2 milliards de dollars entre Nairobi et Mombasa, un partenariat public-privé financé en partie par les fonds de développement américains. L’ambassadeur américain à Nairobi a fait remarquer que cet investissement « n’accablera pas le Kenya d’une dette insoutenable », mais après cinq ans, l’argent n’est toujours pas arrivé. C’est un avertissement en miniature pour le B3W, qui nécessitera un mélange similaire de financement souverain et privé. Peu de pays du G7, voire aucun, approuveront des fonds importants pour la construction d’infrastructures à l’étranger, compte tenu des restrictions budgétaires actuelles. Et l’on ne peut compter sur l’argent privé pour boucher les trous de financement des projets étrangers risqués.
Le G7 aura du mal à être compétitif
La vérité toute simple est que le B3W aura du mal à concurrencer la BRI. La Chine offre un ensemble unique de financements rapides et faciles et de constructions rapides et bon marché. Pékin est prêt à financer des projets qui apportent des gains stratégiques, mais peu de profits financiers. Elle offre des pots-de-vin lorsqu’ils sont nécessaires et exige des contrats fermés qui favorisent ses propres entreprises. Les États-Unis critiquent ces accords pour leurs « ficelles cachées » telles que l’attente implicite d’un soutien diplomatique de Pékin dans les forums internationaux. Mais l’insistance du G7 sur la bonne gouvernance est une condition bien plus onéreuse pour de nombreux pays à faible revenu, qui ont peu d’intérêt pour une « alternative démocratique » propre, lente et coûteuse à l’option chinoise.
Malgré tous ses défauts, la BRI fonctionne – et est loin d’être morte. En juin 2021, le Nigeria a inauguré la première ligne ferroviaire moderne à double voie d’Afrique occidentale, qui relie Lagos à la ville industrielle d’Ibadan sur 157 km. Le projet, d’un montant de 1,5 milliard de dollars, a été réalisé par China Civil Engineering Construction et financé par la China Exim Bank. Dans toute l’Afrique, la Chine construit les infrastructures modernes dont le continent a tant besoin. Le G7 prévoit de concentrer l’essentiel de ses nouveaux efforts en matière d’infrastructures en Afrique également, mais la Chine a déjà une longueur d’avance.
Une véritable concurrence entre la BRI et la B3W serait extrêmement positive pour les nations en quête d’infrastructures, surtout si elle incite la Chine à améliorer son jeu. Pour que cela se produise, le G7 doit montrer que la B3W est plus qu’une grande déclaration de mission. Il doit présenter un plan clair pour lever des fonds et préciser leur destination. Cela peut impliquer de reconditionner des programmes existants, tels que le réseau Blue Dot et la stratégie de connectivité de l’UE, dans le cadre de l’initiative B3W. Cependant, l’élaboration d’une stratégie coordonnée nécessitera de grandes compétences diplomatiques et une volonté politique encore plus grande. Au vu de ces dernières années, cela sera difficile à réaliser.
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