Poncifs suprêmes. La guerre contre le terrorisme

• Le 20 septembre 2001, George W. Bush désigne l’ennemi en deux phrases successives : d’abord un réseau et des États, ensuite un procédé.

• Deux ans plus tard, son secrétaire à la Défense écrit qu’il ne dispose d’aucun moyen de savoir s’il gagne ou s’il perd face à ces ennemis. La formule est lancée. Guerre contre le terrorisme devient le mantra des 25 années qui ont suivi.

• La France a repris la formule au Sahel, de l’opération Serval à la fin de Barkhane. Avec un succès plus que mitigé.

Le 16 octobre 2003, Donald Rumsfeld adresse une note à quatre de ses plus proches collaborateurs, dont le chef d’état-major interarmées. L’objet en est la « guerre globale contre le terrorisme ». Le secrétaire américain à la Défense y écrit une phrase que USA Today révélera six jours plus tard : « Aujourd’hui, nous manquons d’indicateurs pour savoir si nous sommes en train de gagner ou de perdre la guerre globale contre le terrorisme. » Deux ans après le déclenchement des opérations en Afghanistan, l’homme qui les conduit ignore où il en est. Le défaut ne tient pas aux instruments de mesure, il tient à l’objet désigné.

La désignation date du 20 septembre 2001, devant le Congrès réuni après les attentats du 11 septembre. George Bush prononce d’abord une phrase précise : « Notre ennemi est un réseau radical de terroristes, et tout gouvernement qui les soutient. » Un réseau, des gouvernements : des entités qui ont un nom, des chefs, une adresse. Vient ensuite la phrase qui restera dans l’analyse : « Notre guerre contre la terreur commence avec al-Qaïda, mais elle ne s’arrête pas là. Elle ne s’arrêtera pas avant que chaque groupe terroriste d’envergure mondiale ait été trouvé, arrêté et vaincu. » En quelques secondes, l’ennemi a changé de nature : il était un adversaire identifié, il devient un procédé. Les États-Unis ne font plus la guerre à un État ou à un groupe mais à « la terreur ». C’est beaucoup plus fluide et beaucoup plus difficile à définir. La traduction française a aggravé le glissement en rendant par « terrorisme » un mot anglais qui désignait la « terreur », c’est-à-dire un état émotionnel.

Un moyen en vue d’une fin

Raymond Aron avait donné en 1962, dans Paix et guerre entre les nations, la définition qui sert encore de socle : « Est dite terroriste une action de violence dont les effets psychologiques sont hors de proportion avec les résultats purement physiques. » La définition porte sur un type d’action, pas sur un type d’acteur. Elle décrit une manière de frapper, caractérisée par le rapport entre le coût matériel de l’attaque et l’effet obtenu sur les esprits.

Daniel Dory, membre du comité scientifique de Conflits, a repris et affiné ce travail de définition. Le terrorisme, écrit-il, consiste « en la réalisation (et/ou la menace) d’actes de violence (de nature le plus souvent politique et appartenant au répertoire de la guerre) visant à transmettre un message émotionnellement impactant à des audiences différentes des victimes immédiates ». Il en tire la conséquence directe : « le terrorisme ainsi envisagé n’est pas un ennemi (auquel « on fait la guerre »), ni une idéologie, mais une simple technique pouvant être mise au service de n’importe quelle cause et être employée par une multitude d’acteurs ».

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La distinction se voit dans le choix des victimes. L’assassinat politique vise une identité personnelle : un roi, un ministre, un haut fonctionnaire, désigné comme tel. La guérilla vise une identité fonctionnelle : le militaire, le policier, l’agent de l’administration, atteint pour ce qu’il fait. Le terrorisme vise une identité vectorielle : la victime est frappée pour ce qu’elle transporte comme message auprès de ceux qui restent vivants. Ce sont trois manières de sélectionner une cible. Ce sont trois techniques, appartenant toutes trois au répertoire de la guerre.

Clausewitz définit la guerre comme « un acte de violence destiné à contraindre l’adversaire à exécuter notre volonté ». La définition suppose un adversaire doté d’une volonté, capable de céder, de traiter, de renoncer. Un procédé n’a pas de volonté. Il n’a rien à concéder, rien à signer, rien à abandonner. Il ne peut ni gagner ni perdre. En parlant de « guerre contre le terrorisme », on se condamnait dès le début à la perdre tant il est impossible de mettre fin à un procédé.

« En parlant de « guerre contre le terrorisme », on se condamnait dès le début à la perdre tant il est impossible de mettre fin à un procédé. »

On ne fait pas la guerre à un char ; on ne la fait pas davantage à un drone, à l’embuscade ou au blocus. Ce sont des moyens, employés par quelqu’un, en vue de quelque chose. La guerre se fait à ce quelqu’un, pour l’empêcher d’obtenir ce quelque chose. Un char détruit ne dit rien de l’issue tant que subsiste l’armée qui l’aligne et l’objectif politique qu’elle sert. Le terrorisme est de cet ordre. Il est l’instrument des acteurs qui n’ont pas d’armée, ou qui ne peuvent pas encore en aligner une, ou qui jugent l’effet psychologique plus rentable que l’effet militaire. Rien n’interdit d’ailleurs à un État d’y recourir, et beaucoup l’ont fait.

L’objection est contemporaine de la formule

L’expression appartient d’abord à un genre politique américain. Lyndon Johnson déclare en janvier 1964 « la guerre inconditionnelle à la pauvreté ». Richard Nixon lance en juin 1971 une « offensive totale » contre la drogue, que la presse baptisera « guerre contre la drogue ». Dans ce registre, le mot « guerre » désigne une mobilisation nationale, un budget, une priorité. Il ne désigne pas un ennemi. Appliquée en 2001 à des armées réelles, la métaphore a produit des déploiements réels.

L’objection fut formulée aussitôt. Michael Howard, historien de la stratégie, la présente au Royal United Services Institute le 30 octobre 2001, puis dans Foreign Affairs en janvier 2002 : « Déclarer la guerre à des terroristes, ou plus incultement encore au terrorisme, c’est du même coup accorder aux terroristes un statut et une dignité qu’ils recherchent et qu’ils ne méritent pas ». Howard rappelait que les Britanniques, en Malaisie comme en Irlande du Nord, avaient toujours refusé le mot « guerre » et parlé d’« état d’urgence ». Les services de police et de renseignement recevaient des pouvoirs exceptionnels, l’armée venait en appui quand il le fallait, et l’objectif restait d’isoler les auteurs du reste de la population. Le vocabulaire n’était pas une précaution de langage : il fixait le but de guerre.

La commission nationale sur les attentats du 11 septembre 2001 reprend l’argument dans son rapport de juillet 2004 : « Mais l’ennemi n’est pas seulement le « terrorisme », quelque mal générique. Ce flou brouille la stratégie. La menace catastrophique, à ce moment de l’histoire, est plus spécifique. C’est celle que fait peser le terrorisme islamiste, en particulier le réseau al-Qaïda, ses affiliés et son idéologie. » La commission ne discutait pas de sémantique. Elle constatait qu’une stratégie sans ennemi désigné ne peut pas être évaluée, et que Rumsfeld avait raison d’écrire qu’il lui manquait des indicateurs.

La seconde question de sa note d’octobre 2003 le montre : « Capturons-nous, tuons-nous ou dissuadons-nous chaque jour plus de terroristes que les madrasas et les prédicateurs radicaux n’en recrutent, forment et déploient contre nous ? » C’est la seule question qui reste quand l’ennemi est une méthode. Faute d’objectif politique atteignable, la stratégie se réduit à un taux d’attrition. On compte les cadres neutralisés, on les compare aux recrues, et l’on espère que la soustraction finira par nous être favorable.

L’appareil d’État américain a lui-même tenté de sortir de la formule. Le 25 juillet 2005, le général Richard Myers, chef d’état-major interarmées, explique au National Press Club que « l’ennemi réel est l’extrémisme violent, et la terreur la méthode qu’il emploie ». Ses services promeuvent alors une nouvelle appellation : « lutte globale contre l’extrémisme violent ». Le 3 août, dans un discours au Texas, le président reprend dix fois l’ancienne formule. Elle avait tenu neuf jours. Elle a survécu jusqu’en 2009, quand l’administration suivante lui a substitué, dans les documents budgétaires puis dans les consignes internes du Pentagone, l’expression « opération de contingence extérieure ». Entre-temps, en janvier 2007, le directeur des poursuites pénales britannique Ken Macdonald avait tranché devant le barreau : « Dans les rues de Londres, il n’existe pas de « guerre contre le terrorisme », pas plus qu’il ne peut exister de « guerre contre la drogue ». »

Une guerre qui ne peut pas finir

Une guerre s’achève de deux façons. Par la destruction de l’adversaire, ou par un accord avec lui. Les deux issues supposent un interlocuteur. Contre un procédé, aucune n’est disponible. Le terrorisme ne capitule pas, puisqu’il n’a pas de gouvernement. Il ne disparaît pas non plus, puisqu’il est une manière de frapper qui reste accessible à quiconque décide de l’employer. Une guerre déclarée à un moyen est une guerre dont on a supprimé par avance la condition de la fin.

L’autorisation d’emploi de la force votée par le Congrès les 14 et 15 septembre 2001, signée le 18, visait les nations, organisations ou personnes ayant préparé ou soutenu les attentats. Vingt-cinq ans plus tard, elle est toujours en vigueur. Les autorisations relatives à l’Irak, de 1991 et 2002, ont été abrogées en décembre 2025 ; celle de 2001 demeure. Le projet Costs of War de l’université Brown a recensé son invocation, entre 2001 et 2021, pour des opérations militaires dans au moins vingt-deux pays. Un texte de circonstance, voté en quatre jours contre les auteurs d’un attentat identifié, est devenu la base juridique permanente d’un état de guerre sans terme.

Le même flou a produit un régime de détention. La catégorie de « combattant illégal » n’a pas été inventée en 2001 : la Cour suprême américaine l’employait déjà en 1942, pour des saboteurs allemands. Ce qui date de l’après 11 septembre 2001, c’est son érection en statut durable, à Guantánamo, pour des hommes qui n’étaient ni prisonniers de guerre ni prévenus de droit commun. Le juriste Marco Sassòli formulait dès 2001 l’objection de principe, « il n’y a pas de statut intermédiaire ; aucune personne se trouvant aux mains de l’ennemi ne peut être en dehors du droit », et l’objection pratique, qui s’est vérifiée depuis : « Comment éviter que dorénavant chaque belligérant considère son adversaire comme « terroriste » et qualifie les prisonniers qu’il détient de « combattants illégaux » ? »

Le coût de l’ensemble a été établi en 2021 par la même équipe de Brown : 8 000 milliards de dollars engagés ou provisionnés depuis 2001, dont 2 200 milliards pour les soins dus aux vétérans jusqu’en 2050. Le décompte des morts directes des guerres d’Irak, d’Afghanistan, de Syrie, du Yémen et du Pakistan dépasse 940 000 personnes entre 2001 et 2023, dont plus de 430 000 civils.

Ce que l’on a réellement vaincu

La démonstration se vérifie par l’inverse. La coalition a remporté une victoire militaire nette, et une seule : la destruction du califat territorial. Elle a été possible parce que l’État islamique avait cessé d’être un réseau. Il tenait à son apogée quelque 90 000 kilomètres carrés et administrait près de huit millions d’habitants. Il levait l’impôt, tenait des tribunaux, alignait des unités constituées, défendait des lignes. Il avait pris la forme d’une entité politique, avec un territoire à perdre. On pouvait donc lui faire la guerre, et la gagner : le 23 mars 2019, à Baghouz, les Forces démocratiques syriennes annonçaient la fin de son emprise territoriale.

« On a vaincu l’État islamique le jour où il avait cessé d’être une méthode pour devenir une entité politique. »

François Hollande l’avait formulé devant le Congrès réuni à Versailles, le 16 novembre 2015 : « Nous faisons face à une organisation, Daech, disposant d’une assise territoriale, de ressources financières et de capacités militaires. » Et il en tirait un but de guerre : « Il s’agit donc non pas de contenir, mais de détruire cette organisation. » Une organisation nommée, trois attributs vérifiables, un état final défini. C’est une définition d’ennemi, et elle a produit une stratégie. Le même discours conservait pourtant la formule concurrente : « nous sommes dans une guerre contre le terrorisme djihadiste », et les deux vocabulaires ont coexisté jusqu’à aujourd’hui.

Le Sahel, ou la formule reprise

La France a commis l’erreur à son tour, et pour dix ans. Le 11 janvier 2013, annonçant l’engagement au Mali, François Hollande déclare que le pays « fait face à une agression d’éléments terroristes, venant du Nord ». La suite du vocabulaire s’installe vite : « groupes terroristes », puis « groupes armés terroristes », que la documentation militaire et parlementaire réduira au sigle « GAT ».

La première phase de Serval a pourtant réussi, et pour une raison précise : il y avait une colonne qui marchait sur Bamako. Un adversaire physique, visible, en mouvement sur une route, que l’aviation pouvait détruire. François Hollande revendiquera d’avoir « cassé la colonne terroriste ». Une fois la colonne dispersée, l’adversaire est redevenu un GAT, et la guerre a perdu son objet en même temps que son ennemi son nom.

Cet adversaire, pourtant, en avait un. Le Groupe de soutien à l’islam et aux musulmans naît en mars 2017 de la fusion d’Ansar Dine, de la branche saharienne d’AQMI, de la katiba Macina d’Amadou Koufa et d’al-Mourabitoune, sous l’autorité du Touareg Iyad Ag Ghaly. L’International Crisis Group en résume les objectifs déclarés : « le retrait des forces étrangères et l’établissement d’un régime islamique, au Mali tout d’abord ». Le groupe administre ce qu’il contrôle. Il nomme des juges, prélève la zakat, régule les marchés ruraux, arbitre les litiges fonciers, négocie des cessez-le-feu locaux avec les milices d’autodéfense et assouplit sa police des mœurs quand les notables s’en plaignent. Un mouvement qui gouverne, taxe et négocie n’est pas une méthode ; c’est une entité politique. Qui peut donc être définie et combattue.

« Un mouvement qui gouverne, taxe et négocie n’est pas une méthode ; c’est une entité politique. »

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L’État islamique au Grand Sahara relève d’une autre logique. Affilié à l’organisation d’Abou Bakr al-Baghdadi depuis 2015, il ne recherche aucun compromis, et les deux mouvements se sont livré des combats intenses. Un seul mot désignait donc deux adversaires, qui se faisaient la guerre entre eux. Le sommet de Pau, le 13 janvier 2020, y a mis un terme partiel : la déclaration conjointe des chefs d’État concentrait l’effort militaire dans la région des trois frontières « en ciblant en priorité l’EIGS ». Le jour où le vocabulaire est devenu précis, une hiérarchie des menaces est devenue possible.

Le mot avait entre-temps produit son effet le plus lourd. En avril 2017, la Conférence d’entente nationale, réunie à Bamako sous l’autorité du président malien, recommandait d’ouvrir le dialogue avec Iyad Ag Ghaly et Amadou Koufa. Le ministre français des Affaires étrangères, Jean-Marc Ayrault, se rend au Mali dans les jours qui suivent : « Nous sommes engagés dans un combat, et c’est un combat sans ambiguïté. Et contre le terrorisme et ceux qui s’en revendiquent, il n’y en a qu’un moyen. Il n’y en a pas deux. » La recommandation fut abandonnée. En octobre 2020, le Mali a néanmoins négocié : la libération de Soumaïla Cissé, chef de l’opposition enlevé en campagne électorale, et celle de Sophie Pétronin, contre environ deux cents détenus. Le mois suivant, Emmanuel Macron déclarait à Jeune Afrique : « Avec les terroristes, on ne discute pas. On combat. » La France a tenu sa position jusqu’au bout. Résultat : les États sahéliens ont traité sans elle.

La stratégie qui restait fut celle de l’attrition, avec les résultats que produit l’attrition contre un mouvement enraciné. En novembre 2018, la ministre des Armées annonce devant les députés la neutralisation probable d’Amadou Koufa. Il réapparaît en vidéo trois mois plus tard, et l’état-major reconnaît en mars 2019 qu’« il est vraisemblable que ce soit lui ». Les chefs tombaient, la coalition tenait.

Le bilan est lourd. Les morts liées aux violences des groupes djihadistes au Sahel, recensées à partir des données ACLED par l’Africa Center for Strategic Studies, sont passées d’environ 225 en 2015 à près de dix mille en 2025. Le Sahel concentre aujourd’hui plus de la moitié des morts du terrorisme dans le monde. Près de quatre millions de personnes y sont déplacées. 58 soldats français y ont été tués, 59 selon le décompte de l’Élysée. Le dernier militaire français a quitté le Mali le 15 août 2022, le Burkina Faso en février 2023, le Niger en décembre 2023. Trois coups d’État ont porté au pouvoir des officiers qui ont formé l’Alliance des États du Sahel et quitté la Cédéao le 29 janvier 2025. Le rapport sénatorial de juin 2023 a écrit ce qui manquait : « une solution politique qui n’est jamais venue », une force qui « s’attaque aux symptômes, mais pas aux causes profondes ». Il a fallu du temps pour que la France le comprenne.

Nommer l’ennemi

La désignation de l’ennemi est le premier acte de la stratégie. Elle commande le but de guerre, le choix des moyens, l’état final recherché, la possibilité même d’une fin. Nommer l’adversaire — al-Qaïda, l’État islamique, le GSIM, l’EIGS — permet de le connaître, de le diviser, de hiérarchiser les menaces, de savoir ce que l’on veut obtenir de lui et ce que l’on peut lui concéder. Le désigner par le procédé qu’il emploie interdit tout cela d’un seul mot. Daniel Dory le formule en une démonstration : des individus ou des groupes ne sont pas nos ennemis parce qu’ils sont « terroristes » ; ils recourent au terrorisme parce qu’ils sont nos ennemis.

« Des individus ou des groupes ne sont pas nos ennemis parce qu’ils sont « terroristes » ; ils recourent au terrorisme parce qu’ils sont nos ennemis. »

Le Comité international de la Croix-Rouge le notait dès 2004 : « Il serait plus judicieux de parler de lutte contre le terrorisme », car « on peut seulement combattre une partie identifiable à un conflit ». La nuance n’est pas de vocabulaire. La lutte contre le terrorisme est une tâche permanente de police, de renseignement et de justice, dirigée contre un procédé qui ne disparaîtra pas, précisément parce qu’il est un procédé. La guerre contre le terrorisme promet une victoire qui ne peut pas survenir, et engage pour cela des armées. Or, la France n’a jamais tranché ce dilemme en Afrique : elle s’est engagée dans une opération de police et de pacification, mais en faisant usage de son armée. La confusion intellectuelle et conceptuelle a conduit à des erreurs tactiques et stratégiques.

Le principal échec de la France fut de mener une guerre dont elle avait mal défini l’objet.

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