Les crises ne sont pas seulement des opportunités qui ne devraient jamais, pour paraphraser Rahm Emmanuel, être gâchées. Elles servent aussi de moments de clarification. Des événements inattendus peuvent faire voler en éclats même le consensus le plus solide sur un sujet donné. La pandémie de coronavirus est un tel moment lorsqu’il s’agit des relations entre l’Amérique et la Chine.
Jusqu’à une date relativement récente, la plupart des décideurs politiques occidentaux calculaient qu’une intégration régulière de la Chine dans l’économie mondiale serait mutuellement bénéfique pour la Chine et les nations occidentales. Le commerce avec d’autres pays et la croissance des libertés commerciales en Chine qui y est associée, a-t-on encore affirmé, adouciraient le caractère autoritaire du régime, créeraient doucement de l’espace pour d’autres libertés intérieures et aideraient à maîtriser les impulsions extérieures plus agressives de la Chine.
Article paru dans Law & Liberty
Ce consensus s’est toutefois effondré depuis un certain temps. La stratégie de sécurité nationale de 2017, publiée par l’administration Trump, l’a signalé. Selon cette stratégie, de nombreuses politiques étaient « fondées sur l’hypothèse que l’engagement avec les rivaux et leur inclusion dans les institutions internationales et le commerce mondial en feraient des acteurs inoffensifs et des partenaires fiables ». Mais le document ajoutait ensuite : « Pour l’essentiel, cette prémisse s’est avérée fausse ».
La pandémie de coronavirus a eu pour effet majeur de confirmer que l’intégration économique n’a pas sensiblement modifié la nature du régime chinois. La question devient donc : où va l’Amérique vis-à-vis de la Chine ? Plus particulièrement encore, que devrait faire l’Amérique dans ses relations commerciales avec la Chine ?
La Chine n’est pas notre amie
Les preuves que l’entrée progressive de la Chine sur les marchés mondiaux n’a pas produit les résultats escomptés par de nombreux Occidentaux sont accablantes. La Chine ne peut en aucun cas être qualifiée de libérale en termes de liberté politique, religieuse ou civile.
Le caractère autoritaire de longue date du régime chinois a été renforcé lorsque Xi Jinping a remplacé Hu Jintao comme secrétaire général du Parti communiste et président de la Commission militaire centrale en novembre 2012, puis comme président de la Chine en mars 2013. Xi a ensuite prononcé plusieurs discours sur le thème du « rajeunissement » de la Chine. La signification pratique du rajeunissement s’est manifestée par une centralisation accrue de l’autorité politique, une répression de la dissidence interne, des restrictions radicales de libertés religieuses déjà limitées, l’emprisonnement massif de groupes « suspects » comme les musulmans ouïgours, et un contrôle accru du Parti sur les forces militaires et de sécurité chinoises.
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Ce schéma est généralement valable pour l’économie chinoise. Lorsque la Chine a adhéré à l’Organisation mondiale du commerce en décembre 2001, on espérait qu’elle suivrait les orientations de libéralisation du marché que les membres de l’OMC sont censés suivre. Mais la Chine n’a pas suivi cette voie ces derniers temps, un fait récemment confirmé par l’indice 2020 de liberté économique de la Heritage Foundation, qui a classé l’économie chinoise comme « majoritairement non libre ». En effet, la Chine se comporte de plus en plus comme un État mercantiliste du XVIIIe siècle : le Parti communiste chinois intègre non seulement une puissance économique et militaire d’une ampleur qui éclipse celle de la France de Louis XIV, mais il poursuit également une politique que l’on a appelée « colonialisme à caractère chinois ».
Le renforcement continu des forces armées de la Chine et l’augmentation constante de sa présence militaire dans la mer de Chine méridionale se sont accompagnés d’une intégration croissante de la politique militaire, stratégique et économique. Alors que les investissements et les activités de construction de la Chine ont globalement diminué dans le monde entier depuis 2016, les investissements des entreprises chinoises dans les infrastructures à l’étranger continuent d’être en partie motivés par des préoccupations stratégiques et militaires.
Ces investissements restent concentrés dans les domaines où Pékin souhaite avoir plus d’influence : l’Afrique, l’Asie centrale, le Moyen-Orient et l’Asie du Sud-Est. La même dynamique se manifeste dans l’initiative chinoise « Belt and Road Initiative » (BRI). Malgré la rhétorique internationaliste de Xi, qui parle de « communauté avec un destin commun », la BRI implique que le régime chinois prend des décisions en matière d’investissements étrangers en fonction de besoins géopolitiques plutôt que de la bonne économie. Ces « besoins » comprennent le contrôle des couloirs stratégiques en Asie centrale et du Sud-Est. Les moyens pour y parvenir sont le développement des infrastructures et les investissements réalisés par des entreprises appartenant en partie ou en totalité à l’État chinois.
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Il est également de plus en plus reconnu que, comme l’a illustré une analyse récente, les entreprises technologiques chinoises « qui ne sont pas entièrement détenues par l’État » mais qui ont « des liens profonds avec l’appareil de sécurité de l’État chinois » fonctionnent de manière à brouiller les « impératifs commerciaux » avec les « impératifs stratégiques de l’État-parti ». Le vol de propriété intellectuelle très répandu et bien documenté auquel se livrent ces entreprises illustre ce type de comportement.
Ne pas faire confiance à la Chine
Pris ensemble, ces faits montrent que l’entrée de la Chine sur les marchés mondiaux n’a pas rendu Pékin « plus comme nous » à certains égards très importants. Les preuves de plus en plus nombreuses que le régime a trompé et continue de mentir au monde sur l’impact du coronavirus sur sa propre population et son économie soulignent le fait qu’on ne peut pas faire confiance aux responsables chinois. On peut supposer sans risque qu’un gouvernement qui ment sur une chose aussi destructrice qu’une pandémie est prêt à mentir sur n’importe quoi d’autre.
Cela a des implications pour ce qui a été le point d’éclair le plus important dans les relations entre les États-Unis et la Chine au cours des quatre dernières années : le commerce. En 1980, les échanges commerciaux entre les États-Unis et la Chine ne représentaient que 5 milliards de dollars. Quarante ans de commerce croissant entre les deux pays ont cependant permis à la Chine de se classer régulièrement parmi les trois premiers partenaires commerciaux des États-Unis depuis 2004.
Depuis un certain temps, cependant, de nombreux Américains insistent sur le fait que les relations commerciales favorisent la Chine de manière disproportionnée et ont des répercussions négatives sur certaines industries et régions d’Amérique. D’autres et moi-même avons contesté l’économie de cet argument et la logique particulière de cause à effet qu’il implique. Mais la pandémie de coronavirus a accru les inquiétudes quant à l’imbrication des chaînes d’approvisionnement américaines dans l’économie chinoise. Ainsi, lorsque l’économie chinoise s’est retrouvée en difficulté – comme ce fut le cas lorsque le coronavirus a forcé Pékin à fermer plusieurs villes chinoises – les entreprises américaines se sont retrouvées à la recherche d’alternatives.
Mais c’est précisément dans ces moments-là qu’il faut avoir accès à des marchés ouverts et concurrentiels. Ils permettent aux entreprises américaines de changer de chaîne d’approvisionnement plus facilement et à moindre coût en cas d’urgence. Le protectionnisme rend cette adaptation plus lente, plus difficile et plus coûteuse.
Un problème très différent est la tendance croissante des entreprises chinoises à invoquer la perspective de représailles directes de la part du gouvernement chinois chaque fois qu’elles pensent ne pas obtenir ce qu’elles veulent. Cette tendance s’est récemment manifestée lorsque le président de Huawei Technologies Inc. – une société dont on peut penser qu’elle appartient effectivement au régime chinois – a averti en mars dernier les États-Unis de « s’attendre à des contre-mesures de la part du gouvernement chinois si celui-ci restreint encore davantage l’accès du géant technologique aux fournisseurs ».
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La raison pour laquelle ces restrictions ont été imposées en premier lieu est que Huawei a été inculpé de racket et de vol de secrets commerciaux au début de cette année. Mais cela est symptomatique d’un problème plus large : l’attente que Huawei se mette toujours à la botte de Pékin chaque fois que le régime pense que cela fera avancer les programmes stratégiques et militaires plus larges de la Chine. Huawei et d’autres entreprises technologiques chinoises ont été accusées d’aider les forces de sécurité du régime à mener à bien la répression en Chine. Il est raisonnable de se demander pourquoi la soumission de Huawei au régime ne se poursuivrait-elle pas au-delà des frontières de la Chine ?
Le désenchevêtrement est coûteux
Compte tenu de ces multiples problèmes, il ne faut pas s’étonner que certains pensent maintenant que l’économie américaine doit être radicalement dissociée de la Chine. Cela, suggère-t-on, couperait le nœud gordien dans lequel, selon eux, une grande partie de l’économie américaine et de la sécurité nationale se trouve maintenant liée. Cependant, l’attention portée au bien-être à long terme des États-Unis suggère une approche différente.
Est-il vraiment dans l’intérêt économique à long terme de l’Amérique de se désengager, en bloc, d’un marché de 1,4 milliard de personnes et d’une économie qui est et continuera d’être – que cela nous plaise ou non – l’une des plus grandes du monde ? Quelqu’un pense-t-il que le vide qui en résultera ne sera pas comblé par les entreprises d’autres pays ?
En 2018, la Chine était le troisième plus grand marché d’exportation des États-Unis et le quatrième plus grand marché d’exportation agricole. La majeure partie des biens américains exportés vers la Chine consistait en des produits de haute technologie tels que des avions, des machines électriques et des instruments médicaux et optiques. C’est une bonne chose pour les exportateurs américains et les Américains qui travaillent pour ces entreprises. En d’autres termes, les coûts et les opportunités perdues pour les entreprises américaines du désengagement massif d’une économie qui représente « 16 % de l’activité [économique] mondiale », « 40 à 50 % de la croissance marginale mondiale », « la plus grande classe moyenne du monde », « quatre des dix premières banques du monde » et « le plus grand marché du commerce électronique » ne doivent être ni ignorés ni banalisés.
Nous ne devrions pas non plus prendre à la légère les augmentations de prix qui seraient probablement significatives pour de nombreux biens de consommation pour les Américains si les différentes chaînes d’approvisionnement étaient rapatriées en Amérique. N’oublions pas que l’une des raisons pour lesquelles ces chaînes d’approvisionnement se trouvent en Chine est qu’il est moins coûteux d’y fabriquer ou d’y acheter divers biens qu’en Amérique. Les Américains riches peuvent absorber les coûts liés au rapatriement de la chaîne d’approvisionnement avec une relative facilité.
On ne peut pas en dire autant des Américains moins bien lotis. Ils finiraient par payer beaucoup plus cher pour certaines nécessités de la vie et auraient accès à de nombreux autres biens qui dépassent de plus en plus leurs moyens financiers.
Au minimum, cela indique qu’il ne faut pas empêcher les entreprises américaines qui se désengagent de la Chine de transférer leurs opérations et leurs investissements vers d’autres pays plus accueillants où les coûts de production ou d’approvisionnement de certains biens sont inférieurs à ceux des États-Unis.
Une réinitialisation inévitable
Plus généralement, il devrait être possible pour les entreprises américaines de continuer à commercer largement avec la Chine pendant que le gouvernement américain s’occupe simultanément des problèmes de sécurité nationale associés. En tout état de cause, ce serait un exercice délicat. Il faut garder trois choses à l’esprit.
Premièrement, l’Amérique ne devrait pas répondre au mercantilisme à la chinoise du XXIe siècle en adoptant des politiques similaires à celles de Pékin. Dans un article sur la politique étrangère de 2018, Tanner Green a exposé les multiples façons dont la poursuite de la BRI s’est sérieusement retournée contre la Chine. Entre autres choses, cela comprend 1) le faible retour sur les énormes investissements réalisés par les entreprises chinoises dirigées par l’État qui participent à ce projet ; 2) les importantes réactions politiques contre la présence de la Chine dans des pays comme la Birmanie, le Pakistan, la Malaisie, le Bangladesh, le Sri Lanka et les Maldives ; et 3) ce qui est peut-être le plus révélateur, l’accélération de la corruption dans les milieux politiques et commerciaux chinois dans un pays déjà inondé de corruption. L’Amérique n’a aucune raison d’attirer sur elle des problèmes similaires.
Deuxièmement, les activités économiques légitimes doivent être distinguées de celles qui ne le sont pas. La concurrence, par exemple, est une chose. Le vol est une toute autre affaire. Les entreprises et les ressortissants chinois se livrent à un vol agressif de la propriété intellectuelle dans les secteurs des services et du savoir de l’économie américaine. Ce n’est pas seulement que ce vol est mauvais en soi ou qu’il porte directement atteinte aux entreprises manufacturières américaines à forte valeur ajoutée. Une grande partie de la technologie dérobée sera utilisée pour renforcer les forces militaires et de sécurité chinoises.
Pour s’attaquer à ce problème, le gouvernement américain doit continuer à affronter le leadership de la Chine sur ce sujet et poursuivre énergiquement les ressortissants et les entreprises chinoises qui se livrent à ces pratiques. De nombreux Américains, je suppose, seraient surpris d’apprendre que, jusqu’en 2018, ces poursuites étaient relativement peu nombreuses.
Maintenant, elles se sont accélérées et, comme le montre la réaction de Huawei, la Chine n’aime pas cela.
Le troisième aspect du rétablissement des relations commerciales concerne moins la Chine que l’Amérique. Nous devons discuter sérieusement des produits et services qui ont réellement une dimension de sécurité nationale et de ceux qui n’en ont pas.
Depuis Adam Smith, les partisans du libre-échange ont reconnu que la sécurité nationale était une exception politique légitime à la libéralisation du commerce. Mais il est plus facile de dire que de faire de telles déterminations. D’une part, des produits très simples – tels que, comme nous l’avons découvert récemment, les masques chirurgicaux – peuvent soudainement devenir des nécessités. Aucun pays ne devrait vouloir être à la merci d’un régime comme le gouvernement chinois pour la fourniture de ces produits et d’autres produits médicaux en temps de crise.
En même temps, les conceptions élastiques de la sécurité nationale sont invariablement tendues pour rationaliser toutes sortes d’interventions gouvernementales injustifiées dans l’économie. Elles offrent également des possibilités de copinage généralisé, car diverses entreprises insistent sur le fait qu’elles apportent une contribution indispensable à la sécurité nationale et méritent donc une protection tarifaire, des subventions ou d’autres aides gouvernementales de ce type.
Aussi difficiles que soient ces évaluations, elles sont néanmoins essentielles pour repenser les relations commerciales entre les États-Unis et la Chine – une remise à plat rendue encore plus urgente par le comportement de la Chine durant la pandémie de coronavirus. L’Amérique ne peut pas prétendre que la Chine deviendra inévitablement « comme nous ». Le déterminisme économique qui sous-tend de telles affirmations doit être répudié. L’Amérique ne peut pas non plus prétendre que le désengagement systématique d’un marché de 1,4 milliard de personnes ne représenterait pas la perte d’énormes opportunités économiques pour les entreprises américaines, dont le coût serait supporté par de nombreux travailleurs américains et tous les consommateurs.
Pour faire face à ces réalités, il faudra faire preuve de subtilité d’esprit et bien saisir les distinctions. Mais s’il n’y a jamais eu un temps pour une véritable diplomatie économique et politique vis-à-vis de la Chine, c’est bien maintenant.
Traduction : Conflits.
Publication originale : Law & Liberty.
