Dans le jeu politique moyen-oriental, l’Égypte occupe une place à part. Elle est plus pauvre que les monarchies et Émirats du Golfe, et elle n’est pas, contrairement à la plupart de ses voisins, un État failli ou en passe de l’être. Elle est un État-nation ancien disposant, entre autres, d’une institution militaire et de forces armées jouissant d’une bonne réputation et, enfin, elle se distingue par sa masse (plus de cent millions d’habitants).
Un article à retrouver dans le N62. Corée du Nord : La forteresse nucléaire.
Tewfick Aclimandos, journaliste au Caire.
L’institution militaire se perçoit comme étant le garant ultime de la pérennité du régime, comme le protecteur du pays et comme le « père fondateur » de l’actuel pacte politique. La diplomatie égyptienne est l’une des seules, dans la région, capables d’avoir des contacts avec tous les acteurs.
La politique étrangère est décidée, orientée et conduite par le président de la République, aidé en cela par le GIS (General Intelligence Service, mukhâbarât ‘ama) et le ministère des Affaires étrangères. Quand les sujets/dossiers ont une dimension militaire, les organes du ministère de la Défense sont impliqués dans la prise de décision. Par une approximation sommaire, il est possible d’affirmer que six « problèmes » qu’on pourrait qualifier d’existentiels sont au centre de la politique étrangère égyptienne. Le Nil et donc les relations avec le Soudan, l’Éthiopie et la Corne de l’Afrique, le conflit israélo-palestinien et les relations égypto-israéliennes, l’instabilité régionale, notamment libyenne et soudanaise, les problèmes économiques de l’Égypte, les courants islamistes violents, et les relations avec les puissances régionales, essentiellement les monarchies et émirats du Golfe, mais aussi l’Iran, l’Irak et la Turquie.
Les relations avec les trois grandes puissances et les principaux pays européens (France, Allemagne, Grande-Bretagne, Italie) sont très importantes, mais sont perçues comme devant, autant que faire se peut, être instrumentalisées au service de la gestion des problèmes précités.
Il y a un « style » propre au régime actuel, mélange de silence, de parole présidentielle rare, courtoise, mais ferme, évitant de s’impliquer dans des polémiques, sachant en général défendre ses « lignes rouges », grâce à une activité diplomatique discrète, servie par une solide connaissance des dossiers régionaux, construite au fil des années, nourrie par les innombrables liens entre les sociétés arabes, et le poids démographique et militaire du pays. Certes, cette politique étrangère peut avoir ses défauts, les problèmes économiques pèsent sur la capacité à dépenser, la doctrine implicite fournit des repères importants, mais quelquefois trop rigides, le goût pour le silence peut être improductif, mais, dans l’ensemble, elle semble intelligente et efficace.
Stable dans une région en crise
Y a-t-il une doctrine ? Il est difficile de savoir s’il y a, oui ou non, un document écrit ressemblant aux livres blancs et autres documents stratégiques. Je pense que la réponse est négative, et que le régime égyptien juge inutile la publicité et craint les entraves à sa liberté de manœuvre. En revanche, il est certain qu’une large communauté de vues unit la communauté de politique étrangère et les différents organes impliqués dans la conduite des affaires extérieures, et qu’on peut observer certaines constantes importantes.
L’État égyptien est souverainiste, se méfie des alliances et déteste les milices, même s’il peut et doit discuter avec elles. Il n’aime pas la pratique séculaire qui voit des forces extérieures financer, voire acheter des acteurs locaux, milices ou non. Il a tendance à penser que la meilleure solution à toute crise est la construction ou la restauration d’un État national « hobbesien », mais voit bien que ce n’est pas partout possible.
Il pense qu’il y a objectivement une « sécurité arabe commune » et est très attaché à la cause palestinienne – ce qui ne veut bien sûr pas dire qu’il approuve tout ce que font ou décident l’Autorité palestinienne ou le Hamas. Il a une lecture de la « scène mondiale » qui est assez proche de celle de l’école réaliste. L’influence de la théorie nassérienne, développée dans Philosophie de la Révolution, qui parle de trois cercles vitaux pour l’Égypte, arabe, islamique et africain demeure importante, mais on peut penser qu’il s’agit autant, voire davantage d’une définition de l’identité que d’un guide de politique étrangère, et relever qu’un cercle devenu crucial n’y est pas mentionné : le monde méditerranéen.
L’actualité des trois dernières années a été dominée par les guerres de Gaza et du Soudan. Le conflit libyen, quant à lui, est dans une zone « grise » : aucun règlement en perspective, mais la situation ne se détériore pas vraiment.
En ce qui concerne Gaza, la priorité absolue égyptienne a été l’arrêt des combats, l’aide humanitaire à la population, une reconstruction et, si possible, le retour de l’autorité palestinienne à Gaza. Le Caire s’est toujours opposé aux projets de déplacement de la population de Gaza. Sa position, ferme sur le principe, a été plus flexible en pratique : l’Égypte a accueilli des dizaines de milliers de Palestiniens ayant besoin de soins. Les estimations varient, mais un quart de million semble un chiffre plausible.
Le problème palestinien
Le Caire aimerait bien une « solution à deux États », mais il est conscient de la situation en Cisjordanie et a craint par moments que son évocation fournisse à M. Netanyahou des prétextes pour poursuivre la guerre. Les griefs égyptiens contre le Hamas sont rarement formulés, mais très nombreux. Le Caire a souvent souhaité et œuvré pour une « réconciliation palestinienne » et les autorités, ayant accueilli et organisé les négociations palestino-palestiniennes, savent que le Hamas a toujours refusé cette réunification et a fait de l’obstruction systématique.
Par ailleurs, la formation islamiste palestinienne a souvent accueilli, voire aidé, les djihadistes qui déstabilisaient le Sinaï et, il y a quinze ans, a joué un rôle dans la révolution égyptienne, prêtant un appui aux frères musulmans. Par exemple, c’est un commando palestinien ayant réussi à s’infiltrer qui a libéré Mohammed Morsi en janvier 2011. Le Caire sait que la formation islamiste a cherché à rendre viable l’émirat de Gaza en l’élargissant au détriment du Sinaï ou a utilisé la péninsule pour entreposer des armes sans autorisation.
Ce qui précède n’implique pas que l’Égypte souhaite une élimination du Hamas et de sa branche militaire, projet qu’elle trouve impossible et surtout très dangereux pour sa propre sécurité
Il faut insister avec force sur le fait que le sort de la population de Gaza et la viabilité du « secteur » sont vitaux pour l’Égypte. À la fois pour des raisons éthiques et intéressées : l’Égypte ne veut ni se retrouver face-à-face avec Israël, ni accueillir des centaines de milliers de Palestiniens, ni, bien sûr, une déstabilisation du Sinaï. Il faut ajouter que l’accord de paix avec Israël est considéré par Le Caire comme vital et nécessaire pour le pays.
Toujours le Nil
La question des eaux du Nil, et donc celles des intentions éthiopiennes, et de la survie de l’État soudanais sont elles aussi cruciales. L’Éthiopie formule souvent des reproches relatifs au comportement égyptien lors des régimes précédents et beaucoup, au Soudan, évoquent aussi tel ou tel épisode appartenant au passé. Malgré les innombrables griefs que peut avoir Le Caire contre le régime de Omar el-Beshir et contre les islamistes soudanais, il a choisi d’appuyer l’armée soudanaise, car il juge d’une importance vitale la survie de l’État soudanais, que ce soit pour les questions nilotiques ou de la sécurité de la mer Rouge. L’armée égyptienne intervient souvent contre les forces de M. Hemetti, ses stocks d’armes et les aéroports qu’il utilise. Je crois comprendre que les autorités sont conscientes du fait qu’une négociation et une modalité de partage du pouvoir seront tôt ou tard nécessaires.
Quant à l’Éthiopie, les relations sont compliquées par le grand récit éthiopien qui voit dans la construction des barrages et la maîtrise de l’eau le moment suprême de la lutte contre un hégémon égyptien supposé et comme un enjeu crucial pour le développement du pays, et une occasion en or pour inverser le rapport de forces entre les deux pays. Face à cela, l’Égypte a réagi sans avoir recours à la force, ce que réclamait à cor et à cri l’opinion, exaspérée par les invectives d’Addis Abeba. Mais Le Caire a intensifié sa présence militaire en mer Rouge et en Somalie, en compliquant les efforts éthiopiens pour accéder à la mer, et en développant les relations avec les pays voisins de l’Éthiopie, notamment la Somalie et l’Érythrée.
Le pouvoir politique, contrairement à d’importants secteurs de l’opinion, est conscient du fait que le problème est là pour durer et qu’il nécessitera une diplomatie fine et des pressions constantes. Dans la pratique, l’Éthiopie a partiellement tenu compte des demandes égyptiennes, mais a refusé de s’engager par écrit.
En ce qui concerne la Libye, où l’Égypte a une présence militaire, les efforts du Caire ont surtout pour effet d’empêcher la situation de se détériorer davantage. Elle prône une réconciliation qui permettrait la stabilisation et la restauration de l’État, mais elle n’y croit pas.
Les relations avec les pays du Golfe sont la clé de voûte du système arabe. Des millions d’Égyptiens y travaillent et sont une source cruciale de revenus en devises et ces pays ont d’énormes investissements en Égypte. Mais les relations ne sont pas qu’économiques ou commerciales. Nombreux sont les Égyptiens (journalistes, experts, anciens militaires ou diplomates) qui travaillent dans les sphères « politique étrangère » ou « sécurité nationale » de ces pays.
Chaque pays a ses relais chez les autres. La « température » des relations bilatérales change très vite : en fonction des moments et des sujets, les trois pays (Égypte, Émirats, Arabie saoudite) peuvent être d’accord, deux peuvent faire front contre le troisième, chacun peut jouer sa propre partition. La grave détérioration des relations entre l’Arabie saoudite et les Émirats pose de sérieux problèmes au Caire, et ne représente pas, pour l’instant du moins, une opportunité.
L’Égypte et les Émirats n’ont ni les mêmes intérêts ni les mêmes stratégies en Libye, où ils soutiennent pourtant le même camp, au Soudan, où ils soutiennent des camps qui sont dans une guerre fratricide, ni dans la Corne de l’Afrique, Éthiopie comprise.
La diplomatie égyptienne est l’une des seules, dans la région, capables d’avoir des contacts avec tous les acteurs
Les relations avec l’Arabie saoudite connaissent elles aussi certains couacs sérieux. Mais là, les problèmes sont souvent provoqués par des susceptibilités, chaque pays se croyant supérieur à l’autre et voulant lui damer le pion. Le sort des îles de Tiran et de Sanafir peut être l’objet de dissensions. Si l’Égypte a reconnu la souveraineté de l’Arabie sur les deux îles, elle ne les a pas encore restituées. L’Arabie estime ne pas avoir été assez appuyée au Yémen, et leurs approches respectives de la question palestinienne peuvent diverger.
Les relations du Caire avec le Qatar se sont nettement améliorées ces dernières années, mais il y a quelquefois des remous. Il en est de même en ce qui concerne la Turquie, les deux pays dialoguent, développent leurs échanges, effectuent des manœuvres conjointes, même si on a quelquefois l’impression au Caire, que la chute du président Assad a donné une sorte de second souffle aux ambitions islamistes des frères musulmans et de leurs alliés. Il convient de voir que l’Égypte ne renoncera pas aux accords conclus avec Chypre et la Grèce, et qu’elle s’est contentée de proposer sa médiation.
L’Égypte voit des millions de citoyens s’expatrier et accueille des millions de réfugiés de diverses nationalités arabes ou africaines. La lutte contre l’immigration illégale est un des atouts importants dans les négociations égyptiennes avec l’Union européenne. Plusieurs pays européens sont des partenaires importants, permettant entre autres à l’Égypte de diversifier ses sources d’armement sans irriter les États-Unis.
Les relations avec Washington sont étroites, stratégiques, mais connaissent souvent des périodes de froid. Les sujets de divergences sont nombreux. Les relations avec la Russie semblent, en général, mais pas toujours, plus faciles à gérer et c’est cette dernière qui construit la première centrale nucléaire égyptienne. L’Égypte a condamné l’invasion de l’Ukraine, mais ne s’est pas « jointe » aux sanctions – tant la Russie que l’Ukraine sont des exportateurs importants de denrées agricoles.
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