Accord Mercosur-UE : à Brasília, la patience a des limites

C’est une nouvelle considérable, au vu de l’histoire du dossier. Vingt-six ans de négociations, cinq présidents brésiliens, un scandale de corruption qui a retourné le pays, une destitution, une tentative de coup d’État. L’accord a été signé politiquement en 2019 et ratifié formellement à Asunción (Paraguay) en janvier 2026 par le Mercosur. Le Sénat brésilien a approuvé le texte à l’unanimité, quelques jours après la Chambre des députés. Le Sénat paraguayen a suivi le même jour, également à l’unanimité.

Sur le papier, les chiffres sont éloquents. Le Mercosur et l’Union européenne réunissent plus de 700 millions de personnes et un PIB combiné d’environ 22 400 milliards de dollars. L’UE est déjà le deuxième partenaire commercial du Brésil, avec des échanges s’élevant à 100 milliards de dollars en 2025. L’accord prévoit l’élimination des droits de douane sur 91 % des biens exportés par le Mercosur vers l’Europe, et sur 95 % des marchandises allant dans l’autre sens.

Localement, le Brésil est largement présenté comme le grand gagnant de l’opération. L’Institut de recherche économique appliquée (IPEA), organisme lié au gouvernement fédéral, projette une hausse de la production agricole brésilienne d’environ 2 % d’ici 2040, soit près de 11 milliards de dollars supplémentaires. Les aliments transformés, la volaille, le porc, les huiles végétales et l’élevage en seraient les principaux bénéficiaires, précisément les secteurs que l’Europe protège aujourd’hui derrière des barrières tarifaires et des quotas.

Pour les industriels brésiliens, l’accord représente autre chose : un accès facilité à des équipements européens moins chers, à un moment où moderniser les chaînes de production est une priorité. Les consommateurs brésiliens, eux, pourraient voir baisser le prix des médicaments, de l’électronique et des voitures. Le salaire réel devrait progresser d’environ 0,4 % à terme.

Même la Confédération nationale de l’industrie (CNI), temple historique du protectionnisme brésilien, s’est ralliée. Elle parle d’un « pas décisif pour renforcer l’insertion internationale du Brésil ». Quand la CNI accepte davantage de concurrence, c’est que quelque chose a vraiment changé.

Le temps, c’est de l’argent… surtout quand on le gaspille

Ce ralliement tardif prend tout son sens à la lumière d’une étude publiée début 2026 par le Centre européen de politique économique internationale (ECIPE), commandée par la Confédération des entreprises suédoises. Ses auteurs ont voulu accorder un prix aux années perdues.

Entre 2021 et 2025, l’Union européenne aurait renoncé à 183 milliards d’euros d’exportations et à 291 milliards d’euros de PIB, en valeur nette actualisée. Ce manque à gagner représente environ 1,6 % du PIB total de l’UE, soit l’équivalent de deux années de croissance économique européenne au rythme observé en 2023 et 2024. Pour un bloc qui n’a crû que de 0,4 % en 2023 et de 1,1 % en 2024, c’est une occasion ratée d’une ampleur remarquable.

Si le processus de ratification avait glissé jusqu’à la fin de 2026, la facture aurait atteint 216 milliards d’euros d’exportations perdues et 344 milliards de PIB. Chaque mois de retard aurait coûté 4,4 milliards de PIB et 3 milliards d’exportations

Les secteurs les plus touchés sont ceux où l’Europe est pourtant la plus compétitive : équipements de transport (94 milliards sur six ans), machines et équipements (23,8 milliards), produits chimiques (21,2 milliards), sidérurgie et agroalimentaire (12,6 milliards chacun), et pharmaceutiques (11,5 milliards). L’Allemagne, dont l’économie s’est contractée deux années de suite, accuse la perte absolue la plus élevée, soit 71 milliards d’euros, l’équivalent de 1,7 % de son PIB.

L’étude souligne par ailleurs que les pertes vont au-delà du commerce direct. Face à l’incertitude liée aux politiques commerciales, les entreprises européennes ont détourné des investissements vers d’autres marchés. Une usine construite au Vietnam ou au Mexique ne se déplace pas au Mercosur simplement parce que Bruxelles se décide enfin à ratifier. Ces décisions d’investissement sont, par nature, irréversibles.

La frustration agricole brésilienne

Les réticences européennes à l’accord ont suscité beaucoup de frustration du côté brésilien. L’agrobusiness du pays se heurte depuis des années à une représentation, française surtout, largement figée : celle d’une compétitivité fondée sur des pratiques déloyales, la déforestation et des normes sanitaires au rabais.

Ces critiques s’appuient sur des problèmes réels et documentés. Mais ce tableau est incomplet. Il occulte les transformations profondes de l’agriculture brésilienne au cours des dernières décennies.

À Brasília, cette lecture européenne est de plus en plus perçue comme moralement condescendante et politiquement intéressée. En privé, des membres du gouvernement brésilien dénoncent ce qu’ils considèrent comme un protectionnisme vert à peine dissimulé.

Cette critique n’est pas isolée. Pour de nombreux analystes, le langage environnemental est devenu un habillage commode de formes plus classiques de protectionnisme.

Emilio Del Pupo, doctorant à l’Université d’Helsinki, notait récemment que les lobbies agricoles européens ont progressivement « requalifié le protectionnisme en durabilité », s’adaptant à un contexte où les politiques commerciales sont davantage contestées et où les impératifs climatiques bénéficient d’une forte légitimité publique.

Tandis que l’Union européenne exerce une pression croissante sur le Mercosur en matière de déforestation, elle a, à plusieurs reprises, reporté la pleine mise en œuvre du règlement européen contre la déforestation importée (EUDR). Dans le même temps, Bruxelles a assoupli certains volets de sa transition verte, en classant le gaz naturel et le nucléaire parmi les énergies « vertes » sous conditions, et en accordant aux constructeurs automobiles des marges de manœuvre prolongeant la durée de vie des moteurs à combustion.

En Amérique du Sud, ces arbitrages ont renforcé l’idée que l’argument environnemental sert aussi à protéger l’agriculture européenne face à une concurrence jugée trop compétitive

L’économie brésilienne s’est construite autour de l’agriculture. Dès la période coloniale, avec la canne à sucre, puis au fil des cycles économiques successifs, celui du café, aux XIXe et XXe siècles, et, plus récemment, celui du soja, l’insertion du Brésil dans l’économie mondiale est restée étroitement liée au secteur agroalimentaire.

Mais le pays n’a pas toujours été une puissance agricole. Jusqu’au milieu des années 1980, le Brésil était un importateur net de denrées alimentaires, dépendant ponctuellement de l’aide extérieure et faisant face à des pénuries récurrentes. La transformation qui s’opère alors repose moins sur une simple expansion des surfaces que sur un effort technologique structuré. Universités, centres de recherche et politiques publiques convergent, avec un rôle central joué par l’Embrapa (l’Entreprise brésilienne de recherche en agriculture) à partir des années 1970.

Le développement de semences et de technologies adaptées aux tropiques permet la « tropicalisation » de cultures comme le soja et le maïs, aujourd’hui piliers de la production agricole brésilienne.

Entre 2023 et 2024, l’écosystème de l’agritech brésilien a connu une accélération sans précédent. Le nombre d’agtechs a progressé de plus de 75 % depuis 2019, couvrant l’ensemble de la chaîne de valeur, de l’accès au crédit et aux intrants jusqu’à la logistique, la transformation et la commercialisation.

Entre 1995 et 2017, la productivité totale de l’agriculture brésilienne a progressé à un rythme bien supérieur à la moyenne mondiale, ce qui a entraîné une expansion massive de la production sans augmentation proportionnelle des surfaces cultivées.

Une étude de 2019 montre que, sans ces gains de productivité, 366 millions d’hectares supplémentaires auraient été nécessaires pour atteindre le niveau de production observé en 2015 — soit près de 43 % du territoire national.

Cela ne signifie pas que les préoccupations environnementales soient infondées. Elles ne le sont pas. Mais, comme le souligne Raoni Rajão, un chercheur qui a participé à la négociation sur les contrôles de déforestation : « Établir un commerce solide fait que la législation européenne a un effet plus important au Brésil. » Son argument est simple : si l’Europe souhaite imposer ses normes, elle doit rester un partenaire commercial central. Sans cela, le Brésil se tournera naturellement vers des marchés moins exigeants.

La géopolitique de l’accord et ses angles morts

Welber Barral, secrétaire au Commerce extérieur du Brésil entre 2007 et 2011 et spécialiste des négociations commerciales, place la réduction tarifaire au cœur du dispositif : « Le grand thème est la réduction des droits de douane. C’est encore le grand thème et le plus grand effet commercial immédiat. » Mais derrière les chiffres, c’est une autre logique qui a, en définitive, emporté la décision.

Pour Vinícius Vieira, professeur de relations internationales à la FGV, un think tank brésilien, les motivations profondes de cet accord ont peu à voir avec les intérêts économiques sectoriels : « L’accord a été beaucoup plus une conséquence du contexte géopolitique dans lequel l’Europe se voit écrasée entre la Chine et les États-Unis que vraiment une force de volonté venant des groupes d’intérêt et des dirigeants de chacun des blocs. »

Ce que vingt-six années de négociations commerciales n’avaient pas permis de concilier a finalement été débloqué par la géopolitique. La montée des tensions entre Washington et Pékin, le retour du protectionnisme américain et la recomposition d’un ordre mondial multipolaire ont créé une urgence que les calculs sectoriels n’avaient jamais suffi à susciter. Barral le formule sans détour : « Une des raisons qui a motivé beaucoup d’Européens, c’est cette possibilité de réalignement géopolitique. Clairement, tant le Mercosur que l’Europe cherchent une alternative à la polarisation entre les États-Unis et la Chine. »

Des deux côtés de l’Atlantique, la logique est symétrique, mais elle emprunte des chemins différents. Pour l’Europe, il s’agit d’élargir son espace économique à un moment où ses deux grands partenaires historiques deviennent des sources d’incertitude croissante. Pour le Brésil et le Mercosur, l’accord fonctionne comme un outil de diversification stratégique : ne pas s’aligner sur une grande puissance, mais multiplier les partenariats pour préserver une marge de manœuvre dans un monde qui exige de plus en plus de choisir son camp.

Sur le terrain, l’accord comporte néanmoins des zones d’ombre que la dynamique géopolitique ne dissout pas

Barral souligne que certains sujets pourraient évoluer à partir des contacts entre les deux blocs, notamment la question des terres rares et des minéraux critiques, qui ne fait l’objet d’aucun chapitre spécifique dans le texte.

Sur les quotas agricoles, il est direct : « Il faut voir comment cela va être utilisé, de façon à pouvoir profiter de la grande compétitivité des pays du Mercosur. » Car l’accord prévoit des clauses de sauvegarde renforcées à la dernière minute, notamment sous pression italienne. Le seuil de déclenchement des mécanismes de protection a même été abaissé de 10 % à 5 % d’augmentation des importations sur trois ans, pour des produits sensibles comme le bœuf, la volaille, le sucre, le riz et le miel.

Une étude de la Confédération nationale de l’agriculture brésilienne (CNA) montre que 45 % des lignes tarifaires agricoles concernées ont déjà dépassé ce seuil entre 2024 et 2025, ce qui fait craindre un déclenchement quasi automatique des sauvegardes. En réponse, le gouvernement Lula a signé un décret le jour même du vote sénatorial, créant des instruments de rétorsion si Brasília juge injustifiées les restrictions imposées par Bruxelles.

Reste la question de fond : cet accord suffira-t-il à isoler les deux blocs de la polarisation croissante ? Vieira est prudent : « Il donnera un souffle, mais ce n’est pas une garantie qu’à un certain moment nous ne serons pas forcés de choisir l’un des camps. » Un souffle, dans un monde qui en manque de plus en plus, c’est peut-être déjà beaucoup.

Provisoire, mais effectif

Le 1er mai, les termes commerciaux de l’accord entreront donc en vigueur de façon provisoire entre l’Union européenne et les pays du Mercosur ayant finalisé leur ratification. Un recours devant la Cour de justice de l’UE, qui pourrait prendre deux ans, ajoute une note d’incertitude juridique. Et le règlement européen sur la déforestation, dont la pleine mise en œuvre reste reportée, constitue un dossier connexe non résolu.

Mais pour la première fois en vingt-six ans, quelque chose se passe. Le sénateur Nelsinho Trad, président de la Commission des affaires étrangères du Sénat brésilien, a parlé d’un « moment historique ». Tereza Cristina, ancienne ministre de l’Agriculture qui a piloté le texte en chambre haute, a reconnu que l’accord « n’est pas parfait », mais l’a jugé nécessaire et bénéfique.

Cette sobriété dit peut-être plus que les grands discours. Vingt-six ans de négociations apprennent l’humilité. Ce qui entre en vigueur le 1er mai n’est pas un triomphe. C’est un point de départ. Fragile, contesté, mais réel.