Brésil : un président sous tutelle

• La Constitution de 1988 place le président du Brésil sous la surveillance de trois puissances rivales : un Congrès émietté, des gouverneurs maîtres de leur police et une Cour suprême devenue l’arbitre de toute la vie politique.

• Au point que l’on peut se demander qui gouverne réellement le Brésil.

Le président du Brésil cumule à la fois les fonctions de président et de chef de gouvernement. Il n’y a pas de Premier ministre : c’est le président qui dirige son gouvernement. Il nomme et révoque ses ministres sans que le Congrès ait à les investir, et aucune motion de censure ne peut le renverser. Seule la procédure d’impeachment, à la fois pénale et politique, permet de l’écarter. Elle a été employée contre Fernando Collor en 1992 et contre Dilma Rousseff en 2016. Le président dispose en outre de la medida provisória, un décret qui a force de loi dès sa publication et reste valable 120 jours si le Congrès ne le convertit pas en loi. Il peut opposer son veto à un texte entier ou à certains de ses articles. Il a l’initiative exclusive du budget et nomme les juges de la Cour suprême ; ce qui est clef dans les débats politiques d’aujourd’hui.

Mais le président brésilien ne peut pas dissoudre le Congrès. Il n’a jamais obtenu de majorité, ce qui l’oblige donc à composer avec l’ensemble des partis pour pouvoir faire adopter ses textes. Il y a donc un grand écart entre les pouvoirs du président sur le papier et son pouvoir réel.

1988 : naissance d’une nouvelle constitution

Le texte constitutionnel de 1988 est né de la sortie négociée du régime militaire installé en 1964. Ce sont les 559 députés et sénateurs élus en novembre 1986 qui l’ont rédigé, à partir de février 1987, sous la présidence d’Ulysses Guimarães, grande figure de l’opposition. Partis d’une page blanche, répartis en 24 sous-commissions qui auditionnaient syndicats, églises, patronat et militaires, les députés ont laissé chaque groupe inscrire ses garanties dans le texte. Le projet qui en est sorti penchait si nettement à gauche que les élus conservateurs et centristes se sont organisés en un bloc pour reprendre la main en séance plénière. C’est là qu’est né le Centrão, qui joue un rôle crucial dans la politique contemporaine. Il obtient en mars 1988 le maintien du régime présidentiel, alors que la commission avait prévu un régime parlementaire. Les dispositions écrites pour un Premier ministre, dont la medida provisória copiée sur le décret-loi italien, sont restées en place, conférant au président brésilien des pouvoirs spécifiques.

Inspirée de la Constitution portugaise de 1976 et de ses longs catalogues de droits sociaux, la Constitution promulguée le 5 octobre 1988 comptait 245 articles. Outre le fonctionnement des institutions, qui est le rôle d’une constitution, ce texte aborde une foule de sujets sociaux, comme le fonctionnement des retraites et de la fiscalité. Tous les groupes ayant participé à la rédaction du texte final ont voulu y inscrire la défense de leurs intérêts catégoriels, au détriment d’un texte politique clair et neutre. Depuis 1988, le texte a connu plus de 130 modifications.

L’importance des coalitions

En 1988, le politiste Sérgio Abranches a nommé ce régime le présidentialisme de coalition. Les députés sont élus à la proportionnelle sur des listes ouvertes, où l’électeur choisit un candidat plutôt qu’un parti. La Chambre se trouve donc éclatée entre une vingtaine de formations, ce qui empêche de disposer d’une majorité. Ainsi, le Parti des travailleurs (PT) de Lula n’a jamais dépassé un cinquième des sièges. Tout président doit donc acheter, au sens politique et parfois au sens propre, le soutien du Centrão, cet ensemble de partis sans ligne idéologique qui se loue au gouvernement en place contre des ministères, des postes dans les entreprises publiques et des crédits pour les circonscriptions de ses élus. Les deux grands scandales des années Lula, le Mensalão en 2005 puis le Petrolão révélé par l’opération Lava Jato, sont nés de ce marché.

Le Centrão désigne une galaxie de formations, attachées à des notables régionaux, que l’on retrouve sous des sigles changeants : le Parti progressiste, le Parti libéral, Republicanos, União Brasil, une partie du MDB et du PSD. Il a soutenu Lula puis Dilma Rousseff, avant de voter la destitution de celle-ci en 2016 et de fournir sa majorité à Michel Temer. Jair Bolsonaro avait fait campagne en 2018 contre la « vieille politique ». Menacé de procédures d’impeachment, il a confié en 2020 des ministères à ces mêmes partis et s’est inscrit en 2021 au Parti libéral de Valdemar Costa Neto, l’un de ses piliers. Revenu au pouvoir en 2023, Lula a fait entrer à son tour le Parti progressiste, Republicanos et União Brasil dans son gouvernement. Les présidents passent, le Centrão reste, et c’est lui qui tient la présidence des deux chambres : Hugo Motta, de Republicanos, à la Chambre des députés ; Davi Alcolumbre, d’União Brasil, au Sénat. Or c’est lui qui contrôle l’ordre du jour du Congrès et le rythme du mandat. Le président est donc toujours obligé de négocier avec lui. C’est lui qui a le véritable pouvoir, quel que soit le président élu.

Pour réviser la Constitution, il faut les trois cinquièmes des voix dans chaque chambre. Le référendum n’existe pas, à l’inverse de la France. Le président pouvait tenir ce centre politique parce qu’il avait la main sur le budget, ce qui lui permettait de distribuer les prébendes et les aides publiques, donc d’acheter les voix. Mais cela a changé. Depuis 2015, puis 2019, les amendements budgétaires des parlementaires sont devenus d’exécution obligatoire. Sous Jair Bolsonaro est apparu un « budget secret » d’amendements dont l’origine restait opaque. Le Congrès a ainsi capté une part du budget, sans équivalent dans les démocraties. Puisqu’il contrôle le budget, il n’a plus autant besoin du président pour accéder à la manne publique. Ce qui affaiblit les pouvoirs du président et rend le Congrès beaucoup plus autonome et indépendant.

Le fédéralisme est une autre limite au pouvoir du président. Depuis 1988, les communes sont des entités fédérées au même titre que les États. Elles gèrent de nombreux dossiers, comme l’école primaire et les soins de base. Les gouverneurs, quant à eux, commandent la police militaire et la police civile. Si bien que la sécurité, premier thème de la campagne, relève d’abord d’eux et non du président. Mais la plupart des États dépendent des transferts fédéraux, et leurs gouverneurs négocient avec Brasília pour accéder à cette manne publique. Le pouvoir politique réside dans les mains de celui qui a accès au budget, à l’argent.

Le rôle crucial du STF

Le Supremo Tribunal Federal (STF) joue un rôle juridique et politique essentiel. Depuis une dizaine d’années, il concentre les tensions politiques. Ce tribunal est une sorte de fusion du Conseil constitutionnel, de la Cour de cassation et d’une Haute Cour de justice permanente, ce qui lui confère un pouvoir judiciaire, et donc politique, immense. Onze juges le dirigent, nommés par le président. Leur mandat est à vie, jusqu’à leurs 75 ans. Lula a nommé en 2023 son avocat personnel dans les affaires Lava Jato, Cristiano Zanin, puis son ministre de la Justice, Flávio Dino. L’élection de 2026 porte aussi sur cela, puisque Luiz Fux, Cármen Lúcia et Gilmar Mendes atteindront la limite d’âge entre 2028 et 2030. Le nouveau président pourra donc nommer trois nouveaux juges sur les onze que comporte le STF.

Le STF juge la constitutionnalité des lois. Il peut être saisi directement par les partis, les confédérations syndicales, le procureur général ou l’ordre des avocats. Or, comme la Constitution comporte quantité de sujets sociaux, le STF peut être saisi sur un grand nombre de questions. Ainsi, il intervient régulièrement dans la vie politique, et de plus en plus. Il devient donc une limite au pouvoir du président et concentre les attaques et les revendications d’une grande partie de la population brésilienne.

Comme il est sans arrêt saisi, et qu’il n’y a que onze juges, il ne peut pas tout analyser en collégialité. Chaque juge peut donc statuer seul, en urgence, par une décision dite monocratique que le plénier n’examine parfois que des mois plus tard. C’est ce qui fait d’un seul juge un acteur politique capable de suspendre une loi, un décret ou une nomination. Ce n’est pas un abus de pouvoir de sa part ; c’est au contraire parfaitement dans ses prérogatives, et la conséquence de l’étendue de la Constitution et du fonctionnement du système politique brésilien. Certains parlent de « coup d’État des juges » alors que ceux-ci ne font que suivre leur fonction. Le problème vient davantage du pouvoir exorbitant de ces magistrats.

À quoi s’est ajoutée une nouvelle vision de la Constitution et du rôle des juges. Depuis les années 2000, une génération de magistrats brésiliens a adopté le néoconstitutionnalisme, venu d’Allemagne et d’Espagne, qui autorise le juge à tirer directement des principes généraux, comme la dignité de la personne humaine, des obligations précises pour l’État. Le juge ne se contente plus de vérifier la conformité d’une loi : il estime avoir pour mission de réaliser le programme de la Constitution quand les élus ne le font pas. Les grandes décisions de société de ces dernières années, de la dépénalisation de la possession de cannabis en 2024 à la responsabilité des plateformes numériques en 2025, ont été prises par les onze juges plutôt que par le Congrès. Les séances étant retransmises en direct sur TV Justiça depuis 2002, les Brésiliens connaissent le nom et le visage de leurs juges, et commentent leurs votes comme ceux des élus. Le STF a ainsi occupé un pouvoir laissé vide par le Congrès et par le président, en imposant sa propre conception juridique de son rôle et de sa fonction.

Le tribunal a ainsi arbitré chaque crise politique depuis vingt ans. Il a jugé le Mensalão en 2012, validé l’essentiel de l’opération Lava Jato, puis annulé en 2021 les condamnations de Lula pour incompétence du tribunal de Curitiba, ce qui lui a rendu ses droits politiques et ouvert la voie à son retour. Le Congrès conserve cependant les moyens de répondre quand le Centrão y trouve son intérêt. En septembre 2023, le STF a écarté la thèse du marco temporal, selon laquelle les peuples indigènes ne pouvaient revendiquer que les terres qu’ils occupaient en 1988. Mais, une semaine plus tard, le Congrès l’inscrivait dans une loi et passait outre le veto de Lula. Le Sénat a aussi voté la même année une révision constitutionnelle limitant les décisions monocratiques. Quand le Congrès veut, il peut donc limiter le pouvoir du STF.

Alexandre de Moraes : le juge qui concentre les critiques

Alexandre de Moraes est devenu la figure détestée d’une partie de l’opinion brésilienne. Qui, en France, connaît le nom des juges du Conseil constitutionnel ? Au Brésil, la figure des onze est omniprésente, et surtout celle de Moraes, qui a fini par incarner le pouvoir et les limites du système juridique.

Professeur de droit constitutionnel à l’université de São Paulo, auteur d’un manuel que tous les étudiants en droit ont eu entre les mains, il a été secrétaire à la Sécurité publique de l’État de São Paulo sous le gouverneur Geraldo Alckmin, avec une réputation de fermeté. Membre du PSDB de centre droit, puis ministre de la Justice de Michel Temer, celui-ci l’a nommé au STF en 2017. Il était alors un juge reconnu et respecté. Mais comme les juges font de la politique, du fait des pouvoirs tenus par le STF, toutes ses décisions ont été politisées.

Tout a basculé en 2019. Dias Toffoli, alors président du STF, ouvre de sa propre initiative une enquête sur les fake news et les menaces visant les juges. Il en confie la conduite à Moraes sans tirage au sort. Cette enquête sans objet limité ni terme fixé a été renouvelée et élargie année après année, jusqu’aux faux certificats de vaccination de l’entourage de Jair Bolsonaro et aux émeutes du 8 janvier 2023. Elle est devenue l’instrument de toute l’action de Moraes contre le bolsonarisme. Président du Tribunal supérieur électoral pendant la campagne de 2022, il a ordonné le retrait de contenus en ligne. En 2024, il a fait suspendre le réseau X au Brésil. Il a conduit les procès des émeutiers du 8 janvier 2023, puis instruit l’affaire de la tentative de coup d’État, qui a valu à Jair Bolsonaro, en septembre 2025, une condamnation à 27 ans et 3 mois de prison. Washington l’a visé la même année de sanctions au titre de la loi Magnitsky, qui ont aussi atteint son épouse. Moraes est ainsi devenu un juge au centre des controverses politiques. Lui-même doit aujourd’hui répondre de soupçons de corruption.

Le STF concentre les tensions

Le STF est devenu le cœur des débats politiques brésiliens.

Pour les partisans de Bolsonaro, il est un pouvoir sans contrôle, où un même juge peut être à la fois enquêteur et juge et s’octroyer des décisions politiques.

Pour la gauche, mais aussi pour une partie du centre et des juristes, le STF a été le dernier rempart d’une démocratie menacée par un président qui contestait les urnes électroniques et dont l’entourage a préparé un putsch. La défense de la « démocratie » justifie toutes les interventions de la justice.

Mais pour tous les camps, le STF, qui doit être neutre, être l’arme du droit et le juge ultime, est devenu un manipulateur qui s’arroge le pouvoir politique. Sans arbitre neutre, la politique dérive vers une tension permanente et une population incapable de s’entendre et de s’unir.